信用评级业的监管目标--http://www.cla.gov.cn

信用评级业是社会信用体系的一个重要组成部分，也是征信行业中处于核心地位的社会信用服务中介。信用评级业涉及经济主体和金融工具等资信状况的评级，具有评估风险、揭示风险，引导市场投资和扶优限劣的社会功能。从经济发达国家的经验来看，信用评级业不仅对政府、银行、企业和个人的投资决策、风险管理、市场营销和信用经济的发展等发挥着积极的作用，也关乎一国的经济安全。正因为信用评级业对市场经济的健康发展是不可或缺的，因此，对信用评级业实施监督管理，规范评级机构的行为使其健康发展，以发挥其正面效应是十分重要的。但在我国，信用评级业的发展及其监管都是一个崭新的课题。
　　一、监管模式——监管主体多元，发展和监管并重
　　我国的信用缺失对经济发展带来的负面影响正处在一个快速释放期，有一组研究报告表明：
　　——三角债从1986年的1 000亿元发展到2002年的11 000亿元。
　　——每年因假冒伪劣、欺诈、坑蒙拐骗、逃废债务造成的直接损失约5 855亿元。
　　 ——2003年，大学生助学贷不良率高达50％；车贷不良率达30％；银行贷款不良率18％。
　　——2003年末，商业银行的可贷资金按信用规模与GDP3：1计，理论上可创造GDPl0 000亿元，折合美元1 200亿，按2003年我国人均GDP1 000美元计可提供1.2亿个就业机会。而2004年1～9月，我国仅新增就业700万人，机会损失不能说不大。
　　由此可见，我国市场信用缺失已非个别现象，经济活动的交易成本也日益加大。不良资产上升，经济运行效率下降，银行吃尽苦头。因此，有关部门郑重地指出：市场信用缺失已严重困扰企业经营和金融市场秩序，成为目前制约经济发展的突出“瓶颈”和严重阻碍。花大力气解决这一问题已迫在眉睫，整顿和规范市场经济秩序成为中国永不收兵的工作。
　　发展信用评级业，从国内的实际需要情况来看已是刻不容缓。信用中国我们共同打造ccn86.com从国际背景来说，新兴国家和广大发展中国家近十几年来纷纷学习发达国家管理市场经济的成功经验建立了本国的征信制度；2006年后即将实施的《新巴塞尔资本协议》要求更多地运用内部评级和外部评级相结合的方式对银行业实施监管，促使我们要加快中国评级业的发展，建立与国际接轨的社会信用体系。
　　而我国信用评级业由于缺少相关法规和制度安排的支持，虽经过十几年几起几落的艰难发展，但目前仍处于幼稚期，需要政府的大力扶持。如果一味只讲发展不讲监管，则可能重蹈个别社会中介业出现行业性诚信危机的覆辙而失去信用评级业应有的社会功能；而只讲监管不讲发展，则可能使我国的社会信用体系建设继续严重滞后，延误经济发展的大好时机。因此，发展与监管并重，边培育市场发展信用评级业，边实施有效的监督和管理应是我国信用评级业监管的目标和最佳选择。
　　从美国的经验来看，对信用评级业的约束力来自于市场和政府两个方面，而市场的作用为最。评级机构的公信力主要取决于其评级报告的“客观、公平、公正”，即评级质量的准确性。评级报告一经社会使用，市场便会自发地形成约束与监督机制，发挥质量检验和评价效应，评级机构因评级质量的差异而优胜劣汰。质量可靠的评级机构，其需求大，评级机构因此而发展壮大；反之，则逐步被市场淘汰。市场机制对评级机构的这种约束力和敏感性是时时刻刻都存在的，其效率远远超过政府所扮演的管理角色。由此看出，市场主要视评级(结果)的最终质量而发挥约束与监督作用。

　　而从美国政府方面看，政府部门扮演着评级市场的有力推动者和监管者的双重角色。第一次世界经济大危机前，美国已有20多年民营的评级机构和市场化评级的历史(从1909年约翰.穆迪出版《铁路投资分析》算起)。20世纪30年代的大危机使美国70%的企业和40％左右的债券因到期不能兑付而倒闭。此后，促使政府的货币、证券、保险等委员会颁布行政法规启动评级市场。如1933年公布的《证券法》规定，禁止有利益冲突的机构从事评级业务的资格，评级转由处于第三者的评级机构担任；同年，美国全国保险委员协会制定的保险公司投资合格证券标准时，采用了评级机构的评级结果为依据；1936年2月，美国货币监理官规定，银行所持有的证券资产必须是取得一定等级以上的债券。1936年之后，政府在管理中对评级结果的广泛利用，使评级制度在美国资本市场上深深扎下了根。20世纪70年代初的第二次世界经济大危机期间政府还规定，发行短期商业票据时必须取得评级机构较高的信用等级；1974年，美国证券交易委员会规定所有发行的证券都必须经两家以上评级机构的评级。同时在法规中也规定了严厉的处罚条款，如罚款、停业整顿、取消资格、退出市场等。从第一次世界经济大危机到第二次世界经济大危机的40年是美国评级业的快速发展时期，政府部门的行政法规是推动评级市场发展的最重要力量，随后陆续形成的16部法律交织构成了美国国家信用管理体系有效运转的法律环境。这些法律对所有失信者以极大的震慑作用。从中可以看出，在美国，政府不仅是启动和培育评级市场规范化发展的最重要力量，而且也注重从市场的监督机制中取得信息，实施对评级机构违规处罚的有效监管。
　　从我国目前的市场情况来看，因评级市场发育程度低、信用评级业尚处于起步阶段，评级产品仅有有限的贷款企业评级和企业债券评级，市场对评级产品的主动需求很小，市场对信用评级业的约束机制尚未形成或者说十分有限，市场机制真正发挥约束作用有待时日。但随着我国市场经济和信用交易的发展，社会对揭示和防范信用风险的需求逐步扩大，市场机制也将逐步发挥其应有的约束作用。
　　而从我国政府目前监管部门的设置情况及未来信用评级业的发展趋势来看，如同美国一样，我国政府也应在推动和培育征信市场以及信用评级机构违规处罚上发挥双重作用，即促进信用评级业的发展与加强监管相结合。
　　从国际经验来看，信用评级机构的发展有两种模式：一是“市场驱动型”。该模式的主要特征是监管部门不直接审批评级机构的设立、业务等，而只是作为评级结果的使用者之一。根据其表现，监管部门认可某些评级机构的评级结果。评级机构的生存和发展主要由市场决定，如美国模式。这种模式要经历很长一段市场优胜劣汰的过程，才会最终产生公信力高的权威评级机构。二是“政府驱动型”。该模式的主要特征是监管部门(中央银行)是评级机构和评级业务的主要推动者和监管者，对评级机构的市场准入、资格认定以及业务范围的核准等作出明确规定，如欧洲和新兴国家模式。从我国建立社会信用体系的迫切性和当前评级机构发展的艰难性看，采取“政府驱动型”应是明智的选择。

　　目前，我国信用评级业的格局是：评级机构开办信用评级业务需涉及多个监管主体(信贷企业评级——中国人民银行，企业债券评级——证监会、保监会)批准或认可，如中国人民银行、证监会、保监会等，构成了强大的多元政府管制力量。信用中国我们共同打造ccn86.com多元监管主体的现实，使信用评级机构每开办一项评级产品业务都可能要接受一个监管部门的监管。监管主体多元化，也可能有助于政府相关部门从信用管理的需要出发规划和培育相关的评级市场需求，同时也可能有利于对相关市场的信用评级实施专门化监管；也可能有助于评级机构在相关部门的指导下深度开发符合相关部门信用管理和社会需要的征信新产品，推进和深化相关部门的信用建设。若实行监管主体一元化，虽然统一了监管部门，但可能增加了部门间的交叉；既可能影响相关部门对相关征信市场的培育，也可能影响专门化监管的效率。相比之下，在当前，政府部门监管主体多元化模式可能是可行的方案，较有利于实现发展和监管的双重目标。
　　但当前出现了一个值得重视的倾向，就是信用概念混乱，一些与债务偿还及信用能力无关的部门，把涉及合法性和合规性的部门监管事项与“信用”挂起钩来进行所谓的信用评级。这已超出了信用的范畴，把社会信用体系与社会诚信体系等同起来，混淆了信用与违法违规行为的性质，这将不利于分类监管，有可能降低对违法违规行为的打击力度。

　　二、怎么监管——制定统一监管标准，多元监管
　　在监管主体多元的体制下怎么监管是一项颇费周折的问题。一家信用评级机构的业务种类可能是多样化的，有贷款企业评级、企业债券评级、上市公司评级、资产证券化评级、票据评级、金融机构评级，等等。由于上述评级业务分属于多个管理部门，评级机构也就面临政府不同部门的监管而形成“1-X”的格局。若在专门法规未颁布前无法统一监管标准，就容易出现“各自为政、政出多门”的监管差别化现象。这不仅有损于政府的形象，也不利于加快社会信用体系建设的步伐和运作效率。因此，我们应该寻求一种各监管主体参与制定的统一的、标准化的解决方案，使各监管主体对信用评级机构监管的标准是一致的、无差别的、标准化的。这个方案就是“1+X---1-X”的模式，即以一家为主会同各监管主体，在充分研究协商下制定统一的监管标准，以法律的形式或在专门法律发布以前以国务院行政法规和规章的形式颁布，各监管主体在各自部门管理的范围内依统一的法规实施监管。当新的需求出现时，也依此行事。这就是“法规统一，多元监管”。

　　值得注意的是，信用评级是一项对知识、技术(艺术)、经验的要求和积累都很高的行业，目前全国稳定从事评级业务10年以上的“老”评级机构不过十几家，从事信用评级的专业人员不到1 000人，且知识技术和经验有待提高。受目前合格评级人员数量和素质的制约，大范围实施贷款企业信用评级可能带来的负面效应是显而易见的。为避免信用评级业全行业出现诚信危机，宜采取首先在一些重要经济城市切入，在确保评级质量的前提下由点到面逐步推开的办法，使社会信用体系积极而稳健地逐步建立起来。政府部门或评级机构急于求成大面积推行或抢占市场的做法都将于事无补。

　　三、监管什么——以质量为核心，实施全程标准化监管
　　政府监管部门对信用评级业的监管内容主要包括：以市场准人、评估体系、评级程序和内控、评级结果验证，以及相应的违规处罚和退出标准为依据，以质量为核心，实施“事前(准入)、事中(过程)、事后(检验)"全程监管。
　　(一)市场准入原则和标准
　　信用评级机构的市场准入原则，应结合信用评级行业的特点和中国信用评级业刚起步(国情)的实际制定。
　　1、信用评级行业特点
　　信用评级业是一个知识密集型行业，主要依靠评估人员广博的知识和丰富的管理经验，通过各种途径广泛搜集利用包括评估对象在内的相关信息资料进行核实验证、分析预测、加工制造征信产品的行业。因此，对人员素质的要求胜过对资本金的要求。

　　有人认为，信用评级需要拥有大量的信息，大量的信息需要建立自己的大中型数据库，大中型数据库需要巨额资金。因此，信用评级行业要有5 000万甚至1亿元的注册资本。这是一种误区。因为社会信用体系是“政府推动、市场化运作”的模式，其中有一项社会信用信息数据库是政府搭建的平台。信用中国我们共同打造ccn86.com征信机构只要能够被允许合法获得向其开放的征信数据的使用权，就等效于拥有一个庞大的信用信息数据库；再则，对任何征信机构而言，建立庞大的信用信息数据库几乎是不可能的，从经济效益角度讲也是没必要的。拥有“世界数据库”也是由小到大积累而成，而不是一步到位的。第三，每家评级机构因经营的需要都会建立规模适当的数据库，可以通过同业交换拾遗补阙或自律协会集腋成裘获取更多的信息。当然，适当的资本金是必要的，但不能成为高不可攀的门槛。毕竟信用评级机构是依靠人才的“智本型”企业，要以人才主导资本，不要使人才成为资本的奴隶。
　　2、中国信用评级业的国情
　　信用评级业是一个集中度很高的行业，而中国的信用评级业仍处于小而散、评级人员素质低的起步阶段，与建立社会信用体系的迫切性和质量要求尚有较大的差距，是需要大力发展和扶植的新兴行业。门槛过高，不利于信用评级业的发展，社会信用体系也就“缺胳膊少腿”；门槛过低，则机构可能过多过滥，不利于尽快形成具有影响力的知名机构。
　　3、市场准人原则和标准(事前)
　　依据信用评级行业的特点和中国信用评级业处于起步阶段的国情，应本着“先发展，后集约，准人标准从宽，退出标准从严”的原则设置适度的准入标准。鼓励和扶植信用评级机构的发展能尽快满足建立社会信用体系的需要，同时在实践中培养和壮大队伍形成民族评信新行业，也有利于今后评级机构走向联合形成民族评信业的巨人。但按照“特许经营”的要求，评级机构必须经过统一的资质认证，未经当局确认和批准的不能从事信用评级业务。
　　适度的准人条件，主要以从业人员的素质和结构、一定规模的股份资金、科学的评估体系、严谨合理的流程和健全的质量约束内控制度四项要件作为准人标准。基本要求是：专业评估人员人数不少于20人，具有大学本科以上学历和会计、经济、金融、投资、企管等专业中级以上职称，富有五年以上经济管理经验的不少于70 %；资本金的设定兼顾先发展后集约的关系，按评级业务种类的不同分级(综合和专项)设定；制定了与相关评级业务相适应的科学的评估体系和实施细则；订立了严谨合理的评级流程规范和全流程质量约束内控细则，具有可对评级结果科学检验的技术方案和制度的股份制公司。经相关业务主管部门审查其上述各项要件的科学性、合理性、先进性、严谨性后，即可批准准入，并作为对该机构日常监管的依据。

　　(二)合理流程和质量内控(事中)
　　评级的合理流程和质量内控，是评级工作质量和评级结果客观公正性的制度保证，也是监管部门对评级机构是否标准化作业(事中)监管的重点。在评级过程的审查资料、搜集信息、现场调研、整理加工、初评分析、专家审评、跟踪监测等七个环节中，必须严格依照评级流程规范、过程质量内控制度及相应的工作标准、回避事项、约束条件、审查要求等程序性要求实施全过程标准化操作与分析。评级资料包括所有支持性文件、访谈记录、评审意见和评级结果、结果验证等，都要接受监管部门的检查。防止评级过程走过场、人情评级、暗箱操作、隐瞒造假，影响评级结果的准确性。评级机构在评级过程中出现的任何不遵循合理流程的主观故意行为都将承担法律责任。
　　(三)评级结果的质量验证(事后)
　　评级结果即资信等级是评级对象信用风险的客观描述，是征信产品价值的体现。评级机构除收取评估费或出售征信产品获取收益外，对评级结果的使用者不负损失的责任，也不分享其收益，但依法负有道义责任。评级结果一旦使用，关乎公众的决策和信用交易。市场具有的对评级结果的检验和评价效应，将使“乱评者”受到道义的谴责和市场的惩罚，质量差的评级机构因此而遭到淘汰。监管部门可以从市场的反馈中获得信息从而实施监管行为。
　　评级机构的质量自检工作有两方面：一是通过对评级对象跟踪监测过程，及时提示可能发生的风险变化。或因可能发生的重大事件对原资信等级发生重大影响而调整等级。二是通过对每个评级对象资信等级的实际违约率的计算和估计的违约概率进行比较，证明其级别处于实际的违约率与预计的违约概率之间，以此来检验评级结果的质量。
　　违约率是评级机构在实施尽职调查尽职分析后，通过其他的技术手段计算得出的、国际公认的检验评级机构评估质量标准的一项最重要的标尺。资信等级应有与之对应的违约率和违约概率才有应用价值，才是作为衡量评级对象未来违约可能性和信用风险的工具。但不同评级机构所设定的违约定义可能不同，所反映同一等级的质量也因此而不同。因此，只有违约定义相同的评级机构，其评级结果才可以进行比较，从中可以检验各自评级结果的“含金量”和质量差异。
　　监管部门既可以从市场的反馈中获得信息实施监管行为，也可以通过检查评级机构是否具备自检技术、违约定义的设定、评级结果与违约率的对应关系等方面，发现评级机构质量的优劣，从而作出惩处。

　　(四)违规处罚和退出
　　处罚和退出机制是对评级机构失信行为的惩戒，是督促评级机构不懈努力确保评级质量准确性的有效手段。在我国，就信用评级业违规的定义及惩戒尚未有任何法规和行政规章涉及。美国《公平信用报告法》中“报告准确性”和“严格责任”的有关规定值得我们在立法(规)时参考借鉴：
　　决定信用报告机构是否违反信用报告法的规定，要求报告机构在准备报告时遵循合理的程序，以尽可能确保与报告有关者的信息的准确性。联邦委员会的主要任务是确定信用报告机构遵守的程序是否会造成不合理的错误。
　　信用报告法并未严格要求信用报告机构对其准确性和因此传播不准确的报告负责。该机构如果能证明其不准确的报告来自于遵守了合理的程序，该机构可以免除责任。
　　信用报告法中要求信用报告机构必须遵守合理程序确保尽可能准确的条款并不对报告中不准确信息规定严格责任。信用中国我们共同打造ccn86.com报告人只是有仔细谨慎的责任，只是要求报告人合理审慎地准备报告并更新程序。只有当不准确的报告源自未遵守合理程序时，它才对民事损害负责。
　　包含有事实上正确而又会误导读者信息的信用报告，即不是“尽可能准确”的报告。当报告在事实上真实时，不需对收集和评估信息的程序做进一步的司法质询。
　　当信用报告机构履行调查程序，在调查中采访者对是否接受采访有争议而未曾接受采访时，并不能表明信用报告机构违反了确保信息准确性的合理程序。
　　有证据证明曾告知信用报告机构就其即将发布的报告中有不实之处，该机构而未做进一步复查证实就发布的，足以认定其故意不遵循合理程序。
　　参考美国信用报告法，我们可以对评级机构的违规作如下定义，即在明知的情况下故意不遵循合理程序导致评级报告未能达到尽可能准确的行为。监管部门在事中事后的监管中，只要发现评级机构在评级过程中未能遵循合理程序的故意行为就可以对其实施惩戒。由此，我们可以视情节对不遵循合理程序导致报告不准确的程度分别设定相应的列入“黑名单”、处以罚金、限期整改、停业整顿，直至注销资质退出市场等条款。
　　而评级机构只有在评级时遵循评级全流程的合理程序和内控规范以确保评级结果尽可能准确才不至于违法，才能获得生存和发展，否则将承担法律责任和道义责任，退出评级市场。